Qu’est-ce que le plafond de la dette et est-il vraiment important?

Le plafond de la dette fédérale des États-Unis est le montant total que le gouvernement américain est autorisé à emprunter pour s’acquitter de ses obligations actuelles, comme les paiements de sécurité sociale, les remboursements d’impôt, les intérêts sur la dette nationale et le coût de la défense nationale. Par le passé, le rajustement du plafond de la dette était un exercice législatif de routine, mais il s’est politisé au cours des dernières décennies. Le débat politique actuel pourrait entraîner une volatilité persistante sur les marchés dans les semaines à venir, alors que le Congrès planche sur une solution.

Le plafond de la dette actuel a été temporairement suspendu en 2019, mais la période de suspension a pris fin le 31 juillet 2021. Le Trésor américain a eu recours à ce qu’il appelle des « mesures extraordinaires » pour faire face à ses obligations pendant encore quelques mois, signalant néanmoins qu’il serait à court d’argent en octobre, à moins que le plafond ne soit relevé ou suspendu une nouvelle fois. Le 30 septembre, le Congrès a plutôt adopté une loi prolongeant le budget fédéral jusqu’au 3 décembre. Bien qu’il y ait très peu de chances que les États-Unis manquent à leurs obligations, il est possible que la stratégie de la corde raide politique perturbe les marchés financiers jusqu’à ce que le problème soit résolu.

Un siècle de querelles politiques

Le plafond de la dette nationale n’est pas un concept ancré dans la Constitution des États-Unis. Le Congrès a adopté la loi initiale sur le plafond de la dette en 1917 pour obtenir l’appui des membres réticents à l’idée d’entrer dans la Première Guerre mondiale. On pensait que la participation à la guerre serait plus facile à accepter si l’engagement financier était limité.

À partir de l’époque de la Seconde Guerre mondiale, la législation sur le plafond de la dette a dû être fréquemment modifiée pour que le pays puisse répondre à ses obligations croissantes, notamment les programmes de protection sociale comme l’aide sociale, le renforcement durable des troupes américaines et les mesures de lutte contre la pandémie. Le Congrès a pris des mesures pour relever, modifier ou suspendre temporairement le plafond d’endettement 98 fois depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale, soit pratiquement une fois par année depuis l’entrée en vigueur de la loi.

Pendant la majeure partie de son existence, le rajustement du plafond de la dette était une affaire de routine qui ne faisait pas la une des journaux et ne dérangeait pas les marchés financiers. Plus récemment, le débat politique sur la prudence budgétaire et les dangers d’une dette nationale croissante occupe le devant de la scène. Les administrations républicaines et démocrates ont toutes deux contribué au creusement de la dette – en augmentant les dépenses et en réduisant les impôts – et les deux majorités législatives ont supervisé la hausse ou la suspension temporaire du plafond de la dette à de multiples reprises.

Le plafond de la dette et la dette fédérale ont augmenté sous les deux partis politiques.

Graphique linéaire de la dette fédérale américaine en % du PIB et de la limite de la dette depuis 1981. Les deux ont augmenté de façon constante ; la première s'élève à environ 125 % et la seconde à environ 21 000 milliards.
Source : Congressional Research Service, Federal Reserve Bank of St. Louis, 2021.

Chaque fois qu’ils ont été sur le point de franchir ce Rubicon budgétaire, les membres du Congrès ont trouvé le moyen de s’en éloigner. Par conséquent, les États-Unis n’ont jamais été en situation de défaut de paiement. Toutefois, le processus est devenu de plus en plus compliqué. En 2011, l’agence de notation Standard & Poor’s a abaissé la note de la dette nationale, qui est passée de sa note AAA la plus élevée à AA+, en invoquant le long débat sur le plafond de la dette et la croissance de la dette nationale. Selon l’agence de notation, « Plus généralement, l’abaissement de la note reflète notre opinion selon laquelle l’efficacité, la stabilité et la prévisibilité de l’élaboration des politiques et des institutions politiques américaines se sont détériorées, dans un contexte de défis budgétaires et économiques continus, au-delà de ce que nous avions envisagé lorsque nous avons émis une perspective négative quant à cette note le 18 avril 2011. Depuis lors, nous avons changé d’avis sur la difficulté de combler le fossé qui sépare les partis politiques en matière de politique budgétaire. Par conséquent, nous sommes pessimistes quant à la capacité du Congrès et de l’administration à transformer leur accord de cette semaine en un plan de consolidation budgétaire plus complet capable de stabiliser la dynamique de la dette publique dans un avenir proche¹. »

En effet, le gouvernement américain a subi deux paralysies très perturbatrices, en octobre 2013 et à l’hiver 2018, faute d’avoir adopté dans les délais impartis une loi d’affectation des fonds pour l’exercice à venir ou une résolution budgétaire prolongeant l’autorisation de l’année précédente. Chaque fois, les paralysies ont entraîné le licenciement de milliers d’employés fédéraux et la fermeture de parcs nationaux. Elles ont et ont été une source de volatilité à court terme pour les marchés.

Le plafond de la dette est-il vraiment important?

La notion de plafonnement de la dette en dollars non indexés est rare dans l’économie mondiale d’aujourd’hui. Le Danemark est la seule autre économie développée qui l’utilise. Pourtant, tous les pays s’inquiètent des déficits et cherchent à les gérer, certains mieux que d’autres.

Certains économistes estiment que les déficits sont moins problématiques dans le contexte actuel de faibles taux d’intérêt. Tant que l’économie croît à un rythme plus rapide que les taux d’intérêt réels, la croissance devrait naturellement réduire le ratio dette-PIB au fil du temps. D’autres soutiennent que les dettes doivent être remboursées un jour ou l’autre et qu’une dette nationale importante et croissante, comme c’est le cas aujourd’hui, exige des paiements d’intérêts de plus en plus élevés, peut entraîner des taux d’intérêt plus élevés et une baisse de la notation de crédit, et fait obstacle à d’autres investissements potentiellement plus productifs.

Heureusement, la plupart s’entendent à dire que permettre aux États-Unis de manquer à leurs engagements existants aurait des conséquences graves et sans précédent, comme une baisse de la valeur du dollar en raison de l’importante volatilité des marchés et des révisions négatives de la cote de crédit. C’est pourquoi le Congrès trouvera probablement un moyen de relever ou de suspendre à nouveau le plafond de la dette en 2021.

1 « United States of America Long-Term Rating Lowered to ‘AA+’ on Political Risks and Rising Debt Burden; Outlook Negative », Standard & Poor’s, 2011.

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